О «доратификации» конвенции ООН против коррупции

Фото: Дмитрий ПОЛУХИН

Т. е. о включении в Федеральный закон о ратификации этой Конвенции положения о том, что Россия обладает юрисдикцией в отношении деяний, признанных преступными согласно ст. 20 «Незаконное обогащение».

Может сложиться стереотипное мнение о том, что Россия с какой-то лояльностью к коррупции намеренно уклонилась от ратификации положений указанной статьи, которая предполагает признание уголовно наказуемым деянием «значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать». В публичном пространстве настойчиво формируется мнение, переоценивающее потенциальную эффективность имплементации указанных положений и Конвенции в целом. В качестве простой иллюстрации переоценки действенности указанной Конвенции можно отметить, что такие страны, как, например, ФРГ, Ирландия, Новая Зеландия и Япония, которые сложно заподозрить в лояльном отношении к коррупции, вообще не ратифицировали данную Конвенцию. Более того, государства, входящие в топ-10 стран с наименьшим уровнем коррупции согласно рейтингу 2013 г. независимой организации Transparency International, не применяют ст. 20 Конвенции ООН. Часть из них, как, например, Новая Зеландия, разделяющая первое место с Данией в этом рейтинге, не ратифицировали вообще Конвенцию, другая часть, как Канада и Швейцария, сделали оговорку при ратификации о неприменении ст. 20, остальные просто не применяют эту статью, используя оговорки в самой этой статье, т. е. не криминализируют в уголовном законодательстве незаконное обогащение (как Дания и разделяющие вторую строчку рейтинга Финляндия и Швеция).

Указанная Конвенция, как и многие аналогичные документы, принятые под эгидой ООН и не касающиеся основополагающих принципов международного права, носит рекомендательный характер.

Такая тенденция свойственна для специализированных и узкопрофильных направлений деятельности ООН в силу универсального подхода, требующего вовлечения в процесс максимального числа членов международного сообщества. При этом возникает необходимость подчеркнутого компромисса, уважения правовых традиций различных государств, у которых зачастую различны подходы к решению тех или иных актуальных проблем. Так, например, обсуждаемая ст. 20 о криминализации незаконного обогащения пришла в Конвенцию ООН из Латинской Америки - подобную норму можно найти в правовых системах многих латино-американских стран и, в частности, в Конвенции по борьбе с коррупцией Организации Американских Государств 1996 г.

Конвенция ООН против коррупции в своей ст. 5 прямо указывает на самостоятельный выбор каждым государством-участником тех правовых механизмов, которые соответствуют национальному законодательству: «Каждое Государство-участник, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, разрабатывает и осуществляет или проводит эффективную и скоординированную политику противодействия коррупции». При этом ст. 4 этой Конвенции подчеркивает суверенное право каждого государства на принятие самостоятельных мер на своей территории, а оговорка о том, что государства принимают решения, основываясь на принципах внутреннего законодательства, в тексте Конвенции встречается 30 раз.

Также анализ текста Конвенции ООН позволяет выявить множество статей, в которых требования к государствам-участникам сформулированы посредством абстрактных формулировок: «проводить эффективную политику», «стремиться» внедрять те или иные инструменты и применять указанные положения.

Сама ст. 20 Конвенции ООН также содержит несколько оговорок, которые оставляют за государством право самостоятельно определять целесообразность применения ее положений. В частности, в ст. 20 предусмотрено, что «при условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое Государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться…».

Таким образом, текст ст. 20 Конвенции ООН позволяет избежать ее применения без каких-либо оговорок при ратификации. Так поступила Финляндия, которая ратифицировала Конвенцию без оговорок, но при ратификации правительство этой страны дало письменные пояснения к проекту закона о вступлении Конвенции в силу для Финляндии, где по поводу ст. 20 указано: «Предусмотренные статьей меры подлежат применению только в том случае, если это не противоречит основному закону и правовой системе Государства-участника. Положения статьи применяются государством по собственному усмотрению. Статья… основывается главным образом на возложении бремени доказывания на обвиняемого. Нет необходимости включать в правовую систему Финляндии совершенно чуждый ей институт».

Россия, как добросовестный участник международного договора, сделала заявление о том, что ст. 20 Конвенции противоречит Конституции РФ, таким образом уведомив об этом других участников Конвенции. Так же поступили, например, Канада и Швейцария. Россия ратифицировала указанную Конвенцию, при этом подчеркнув, что в соответствии с условиями самой же ст. 20 Конвенции («соблюдение своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы») Россия не обладает такой юрисдикцией в силу своей Конституции, не может взять на себя обязательства, которые противоречат фундаментальным положениям Конституции РФ в области прав человека. Одним из основных препятствий для применения ст. 20 Конвенции является ее противоречие ст. 49 Конституции РФ, содержащей основополагающий принцип «презумпции невиновности» («Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность». «Неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого»). Кроме того, некорректно говорить об отказе России ратифицировать ст. 20 Конвенции, т. к. во время ратификации всей Конвенции Россия всего лишь исключила собственную юрисдикцию в отношении деяний, признанных преступными согласно ст. 20 Конвенции, т. е. о криминализации незаконного обогащения.

Вадим Александрович ВИНОГРАДОВ, д. ю. н., профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Российской правовой академии Министерства юстиции РФ, председатель совета директоров фонда «Центр содействия законотворчеству».

Схожие проблемы несоответствия ст. 20 Конвенции конституциям и основополагающим принципам правовой системы есть и в других странах. Так, США, ратифицировавшие в 2006 г. Конвенцию, до сих пор не имплементировали ст. 20 и не собираются выполнять ее положения. Как отмечается американскими юристами, ст. 20 предполагает, что бремя доказательства законности обогащения должно быть возложено на подозреваемого. Это, по мнению американцев, противоречит конституционному принципу презумпции невиновности, а также закрепленному в законодательстве запрету обязывать подозреваемого давать против себя обвинительные показания. Поскольку ст. 20 обуславливает ее реализацию соответствием национальной конституции, США исходят из того, что данный международно-правовой акт не налагает на них обязательство признавать незаконное обогащение в качестве уголовно наказуемого деяния.

Попытки криминализации незаконного обогащения предпринимались в Европе еще и до принятия Конвенции ООН, однако они не удались. Так, в Италии был принят закон в 1992 г., который предусматривал введение уголовного наказания за обладание имуществом и ценностями, не соответствующими задекларированному доходу. Однако конституционный суд Италии признал это положение не соответствующим ст. 27 конституции Италии («Обвиняемый не считается виновным впредь до окончательного осуждения»). Вывод о том, что подобный принцип несовместим с правовой системой европейских государств, был сделан в Германии, Испании, Франции, Швейцарии и др.

Более того, имплементация (применение) ст. 20 Конвенции может противоречить другим международным обязательствам государства. К этому мнению пришли в Норвегии и Австрии при ратификации Конвенции. Применение ст. 20 было признано нецелесообразным, поскольку это было бы трудносовместимо с принципом презумпции невиновности, как он трактуется, в частности, в Европейской конвенции о защите прав человека (ст. 6).

О проблемах имплементации ст. 20 Конвенции ООН в России

Положения ст. 20 Конвенции ООН напрямую противоречат не только Конституции РФ (например, упомянутой уже ст. 49), но и целому ряду основополагающих принципов российского законодательства.

Положение Конвенции о признании факта владения имуществом преступлением для полноценного внедрения в российскую правовую систему потребует изменений в Уголовный кодекс, Гражданский кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс, Гражданско-процессуальный кодекс и др. Так, законодатель будет вынужден криминализировать действия, которые сегодня регулируются гражданским и налоговым законодательством, например «неосновательное обогащение» (ст. 1102 ГК).

Именно на то, что только правовая система в целом решает задачи по борьбе с коррупцией, а не только одна лишь криминализация различных деяний, не раз обращалось внимание в обзорах хода применения Конвенции ООН против коррупции в различных странах. Цели по предотвращению незаконного обогащения, заложенные в ст. 20 Конвенции, могут достигаться в необходимой степени наличием соответствующих положений в действующем законодательстве в области налогообложения, финансовой отчетности, корпоративного управления, трудовых отношений (в том числе в части декларирования доходов).

Что же касается криминализации незаконного обогащения, то уголовному преследованию должно подвергаться не незаконное обогащение, а факт совершения противоправного деяния (в данном случае - преступления), которое привело к возникновению незаконного обогащения. Т. е. незаконное обогащение не может повлечь наступление уголовной ответственности, поскольку является не деянием, а его результатом.

Таким образом, полноценная имплементация в России указанной нормы Конвенции ООН потребует полного пересмотра Конституции (положения о правах и свободах граждан невозможно изменить поправками, т. к. они особо защищены самой Конституцией). А также приведет к масштабной ревизии принципиальных основ законодательства. Будет поставлено под вопрос выполнение других международно-правовых обязательств России (прежде всего в рамках Европейской конвенции о защите прав человека).

В ФРГ именно дискуссии о сложностях в применении всей Конвенции и неминуемых при этом изменениях немецкого законодательства привели к полному отказу от ратификации этой Конвенции ООН.

Как отмечается в Обзоре хода осуществления в России Конвенции ООН против коррупции за 2013 г., российское законодательство против коррупции довольно обширно и включает в себя положения Конституции, Уголовного кодекса, Уголовно-процессуального кодекса, Кодекса РФ об административных правонарушениях, Гражданского кодекса и Трудового кодекса, а также специализированное законодательство (ФЗ «О противодействии коррупции», ФЗ «О противодействии легализации доходов, полученных преступным путем (отмывании доходов и финансировании терроризма)» и многие др.).

Необдуманное введение уголовной ответственности за владение имуществом, стоимость которого превышает доходы, отказ от презумпции невиновности, отсутствие четких критериев для привлечения к уголовной ответственности - все это, совмещенное с недостатками в работе правоохранительных и судебных органов, может привести к плачевным последствиям: дела такого рода будут малоперспективны, идея «контроля расходов» дискредитирована, появится новый источник коррупции. Т. е. получим даже обратный эффект.

Существует большой риск, что первыми пострадавшими от необдуманных нововведений станут добросовестные государственные и муниципальные служащие, т. к. есть немало примеров владения имуществом, когда проследить источники доходов сложно или затруднительно.

Ст. 20 Конвенции ООН против коррупции ошибочно воспринимается как «панацея» от взяточничества. Между тем это всего лишь один из множества существующих правовых инструментов, на которые можно опираться в антикоррупционной политике.

Фото: Дмитрий ПОЛУХИН

Существующая законотворческая деятельность, направленная на борьбу с коррупцией

За последние годы контроль за доходами, а также расходами российских чиновников был кратно усилен. Это касается и приема на службу, и ежегодного декларирования имущества.

Еще одной крупной вехой в развитии антикоррупционного законодательства будет принятый Госдумой в первом чтении в сентябре по инициативе Президента РФ законопроект по борьбе с коррупцией.

Этот проект закона предлагает несколько новаций, свидетельствующих о последовательном углублении курса на борьбу с коррупцией и пресечение конфликтов интересов на госслужбе. Можно говорить о том, что по мере привыкания чиновников следовать уже введенным антикоррупционным нормам власть планомерно имплементирует в российское законодательство все более жесткие западные требования по борьбе с коррупцией, делая неактуальными политизированные дискуссии о ратификации ст. 20 Конвенции ООН.

В президентском законопроекте следует обратить внимание на следующие предполагаемые перемены.

1. Существенно расширится обязанность чиновников декларировать расходы о крупных сделках. Декларации о расходах необходимо будет подавать не только в том случае, когда одна сделка превышает 3-летний доход госслужащего и его семьи, но и в тех случаях, когда совокупность крупных сделок превышает суммарный 3-летний доход. Этим ставится барьер для использования всевозможных правовых лазеек вроде разбивки крупных сделок на несколько самостоятельных более мелких.

2. Существенно расширится круг лиц, которым запрещено владеть иностранными активами. Включение в него лиц, участвующих в выработке решений по вопросам национальной и стратегической безопасности, позволит распространить данный запрет на представителей государства в энергетической сфере, IT-отрасли, судостроении, ОПК и других стратегически важных отраслях, а также на чиновников среднего звена в ключевых ведомствах, допущенных к выработке документов стратегического характера. Таким образом, «национализация элит» будет происходить не только по критерию формальной принадлежности к высшей правящей элите, но и по критерию фактической вовлеченности тех или иных лиц в процесс принятия значимых государственных решений.

3. Законопроектом вводится необходимость подачи сведений о доходах и имуществе для всех кандидатов на государственную службу, а не только для кандидатов на должности гражданской государственной службы.

Предлагаемые изменения отражают современный тренд на эволюционное, но при этом интенсивное развитие российского антикоррупционного законодательства. Такой подход представляется наиболее разумным.

К сожалению, информационные кампании, недостаток объективного, академического взгляда на проблему формируют условия для появления мифов и стереотипных суждений. Так называемая доратификация ст. 20 Конвенции ООН против коррупции является одним из таких мифов. Роль положений этой статьи в борьбе с коррупцией явно преувеличена, а последствия ее поспешной имплементации не просчитаны. В отличие от этого вводимые в законодательство в рамках текущей законотворческой деятельности меры создают весьма действенный контур по противодействию коррупции и конфликту интересов.