Законопроект «второй лишний» сократит конкуренцию между отечественными поставщиками?

Фото: Shutterstock.

20 марта 2024 года депутаты Госдумы приняли в первом чтении законопроект, предусматривающий унификацию и ужесточение запретов и ограничений доступа иностранных поставщиков к госзакупкам, которые в настоящее время установлены рядом актов федерального правительства. Так, документ предусматривает распространение протекционистских мер, обращаемых на закупки компаний с госучастием; введение законодательной регламентации запретов и ограничений, которые вправе устанавливать правительство России; переход от действующего при закупках определенных товаров правила «третий лишний» к правилу «второй лишний»; возможность установления 15-процентной ценовой преференции для российских поставщиков.

По мнению Анны Золотаревой из Института прикладных экономических исследований Президентской академии, вступление в силу этого акта приведет к существенному искажению конкурентной среды в сфере госзакупок.

САНКЦИИ БЕЗ ОГЛЯДКИ НА ВТО

«Усиление протекционистской направленности законодательства не вполне согласуется с тем фактом, что Россия с 2016 года ведет переговоры о присоединении к Соглашению о государственных закупках Всемирной торговой организации (СГЗ ВТО), которое обязывает его участников обеспечивать другим сторонам этого соглашения присоединение к национальному режиму при госзакупках, - отмечает автор исследования Анна Золотарева. - Однако в текущих условиях распространение протекционистских полномочий государства на сферу госзакупок вполне объяснимо».

Во-первых, участие в этом соглашении не вменяется в обязанность членам ВТО: на настоящий момент из 164 государств - членов этой организации к нему присоединились лишь 49, и речь идет в основном о развитых странах. Для развивающихся же стран участие в этом соглашении менее выгодно, поскольку их обрабатывающая промышленность редко может на равных конкурировать с промышленностью технологических лидеров. Поэтому после присоединения развивающихся стран к СГЗ ВТО им предоставляется переходный период, в течение которого они вправе допускать отступления от норм соглашения в целях защиты национальных производителей. Такой сценарий может быть распространен и на Россию.

Во-вторых, в силу экономических санкций, введенных против России с начала СВО, выгоды нашей страны от участия в ВТО практически сведены на нет. ЕС, США и многие другие недружественные государства лишили Россию вытекающего из членства в ВТО режима наибольшего благоприятствования в торговле и ввели эмбарго или заградительные пошлины на импорт ключевых российских товаров, наряду с запретом на экспорт в Россию некоторых категорий товаров. В подобных условиях Россия не сильно заинтересована в обеспечении поставщикам из других государств (кроме членов ЕАЭС) национального режима при госзакупках.

СНИЖЕНИЕ КОНКУРЕНЦИИ

По мнению эксперта, актуальность цели усиления протекционистской направленности российского законодательства не выглядит очевидной, поскольку доля отечественных поставщиков на рынке госзакупок в 2023 году составила 99,4%, поставщиков из ЕАЭС - 0,1%, а поставщиков из иных стран - 0,04%. В этих условиях увеличение доли отечественных поставщиков вряд ли можно признать проблемой, требующей законодательного решения.

«Так, в Сводном докладе о результатах мониторинга закупок отмечается, что из 121 группы товаров, по которым федеральным правительством России установлена минимальная обязательная доля закупок у отечественных производителей, эта доля не достигнута в отношении 53 групп товаров - 43,8%, - уточняет Анна Золотарева. - Очевидно, что помимо теоретически возможной субъективной «нерадивости» заказчиков и контрагентов данное обстоятельство имеет и объективные причины».

В связи с этим эксперт отмечает: целесообразность перехода к правилу «второй лишний» в отношении некоторых видов жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов (далее - ЖНВЛП) в целях снижения зависимости России от импорта обсуждалась еще в 2021 году, хотя содержание этого правила тогда задумывалось несколько иным. Согласно разработанному Минпромторгом России проекту постановления правительства РФ, это правило должно было применяться лишь при условии, что в торгах участвует хотя бы один поставщик, имеющий полный цикл производства в России или другой стране ЕАЭС. Однако в 2021 году это предложение не прошло, встретив серьезные возражения экспертов.

А ЧТО РОССИЙСКОЕ?

По всей видимости, изменение механизма действия правила «второй лишний» в рассматриваемом законопроекте обусловлено признанием объективных трудностей для достижения 100-процентной локализации производства на территории ЕАЭС. Поэтому, согласно законопроекту, для применения этого правила 100-процентная локализация не требуется - достаточно, чтобы одна из стран ЕАЭС считалась страной происхождения товара. Правилами определения страны происхождения отдельных видов товаров для целей государственных (муниципальных) закупок для различных товаров определен перечень технологических операций, которые должны быть выполнены на территории ЕАЭС, и/или максимальная процентная доля использованных в производстве материалов третьих стран, которая варьируется в диапазоне от 25% до 65% цены товара.

Согласно законопроекту, при применении ограничений допуска иностранных товаров правительство Российской Федерации вправе установить условия, при которых заявка поставщика из стран ЕАЭС приравнивается к иностранной заявке (то есть заведомо отвергается), если заявка другого поставщика из стран ЕАЭС предполагает поставку товара с более высоким уровнем локализации производства.

ПОЛНЫЙ ЦИКЛ

Сравнивая механизмы реализации правила «второй лишний», предусмотренные проектом постановления правительства о закупке ЖНВЛП 2021 года и комментируемым законопроектом, можно прийти к следующим выводам:

- проект постановления правительства РФ 2021 года был сопряжен с риском возникновения монополии отечественных производителей, первыми достигших полного цикла производства. Но поскольку достижение полного цикла производства затруднительно, то и риск возникновения монополии был относительно невысоким. При отсутствии поставщика, имеющего полный цикл производства на территории ЕАЭС, должно было действовать правило «третий лишний», то есть поставщики из стран ЕАЭС с неполным циклом конкурировали между собой по цене;

- рассматриваемый законопроект наделяет федеральное правительство правом создавать монополию для поставщика с более высоким уровнем локализации производства, поскольку предложения других поставщиков из ЕАЭС приравниваются к иностранным и не рассматриваются. Такое положение чревато рисками удорожания и снижения качества закупаемой продукции, в том числе по сговору, направленному на раздел рынка между конкурентами с близким уровнем локализации производства.

«Итак, основная опасность законопроекта заключается не в устранении конкуренции между иностранными и отечественными поставщиками (которой практически нет в настоящее время), а в устранении (либо в очень существенном ослаблении) конкуренции между отечественными поставщиками с разной степенью локализации производства», - отмечает Анна Золотарева.

По мнению ряда экспертов, степень локализации производства, которая может стать главным критерием для определения поставщика, является довольно условной величиной. Например, в фармацевтической отрасли для подтверждения того, что препарат произведен по полному циклу в России, заказчик ориентируется исключительно на формальные признаки: наличие субстанции в госреестре и указание в заявке сведений о сертификате происхождения товара. При этом по состоянию на 2021 год Минпромторг России мог выдать сертификат на основании предъявленных заявителем документов без проверки производства, что позволяло недобросовестным поставщикам заниматься «псевдопроизводством» активных фармсубстанций, то есть не столько синтезировать молекулу, сколько попросту очищать ввозное сырье. Такое положение сохраняется. Так, лишь в мае 2023 года Минпромторг России заявил о намерении создать автоматическую систему прослеживания происхождения субстанций в сфере закупок лекарств. Даже если на текущий момент такая система существует, она пока что не обеспечивает проверки фактического производства, отмечается в исследовании.

Еще больше исследований на самые актуальные темы в телеграм-канале Президентской академии @ranepa_science.